מי מפקח על בתי ההשקעות בישראל: רשות ני"ע ורשות שוק ההון

מפת הפיקוח בישראל נבנתה בשכבות, ולא בתכנון אחד. כל אחת מהרשויות הוקמה כדי לענות על שאלה אחרת: רשות ניירות ערך, שהוקמה מכוח חוק ניירות ערך, התשכ״ח-1968, עוסקת בשמירה על ענייניו של ציבור המשקיעים בשוק ההון הסחיר; הפיקוח על הבנקים עוסק ביציבותה של המערכת הבנקאית ובכספי המפקידים; והפיקוח על החיסכון ארוך הטווח נועד להגן על כספים שנצברים לאורך עשרות שנים למטרות פרישה. התוצאה היא שהשאלה הנכונה אינה מיהו הרגולטור של בית ההשקעות, אלא מיהו הרגולטור של הפעילות המסוימת שהלקוח שוקל לרכוש.

ההבחנה הזו אינה טכנית. היא קובעת אילו כללים חלים על השירות, אילו חובות גילוי ודיווח מוטלות על הגוף, ולאן פונה הלקוח כאשר יש לו תלונה. שני מוצרים שנראים דומים מבחוץ, שניהם ניהול כספים בידי אנשי מקצוע, עשויים להתנהל תחת שני ספרי חוקים שונים לחלוטין.

רשות ניירות ערך מפקחת על ליבת שוק ההון הסחיר. תחת פיקוחה נמצאים תשקיפים ודיווחים של חברות ציבוריות, הבורסה לניירות ערך בתל אביב וחברי הבורסה, קרנות הנאמנות מכוח חוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ״ד-1994, ובעלי הרישיון מכוח חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ״ה-1995, כלומר יועצי ההשקעות, משווקי ההשקעות ומנהלי התיקים.

בכל הנוגע לניהול תיקים, הפיקוח מתבטא בכמה מישורים בבת אחת: רישוי של הגוף ושל עובדיו בעלי הרישיון האישי, כללי התנהגות מקצועית לרבות חובת אמון וחובת התאמה ללקוח, חובת הסכם בכתב, חובות גילוי בנוגע לזיקה לנכסים פיננסיים ולתגמולים מצדדים שלישיים, וכן ביקורות שוטפות באמצעותן בוחנת הרשות את יישום הכללים בפועל. הרשות גם מנהלת מרשם פומבי של בעלי הרישיון, וההצלבה מולו היא הבדיקה הראשונה שמשקיע יכול לבצע בעצמו, כמתואר במדריך מה זה רישיון מנהל תיקים.

רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון אחראית על עולם החיסכון המוסדי והביטוח: קרנות פנסיה, קופות גמל, קרנות השתלמות, קופות גמל להשקעה, פוליסות חיסכון וחברות ביטוח, וכן על סוכני הביטוח והיועצים הפנסיוניים. הבסיס החוקי לפעילותה נמצא בעיקר בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס״ה-2005, בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ״א-1981, ובחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס״ה-2005. הרשות פועלת כרשות עצמאית מאז שנת 2016, ולפני כן פעלה כאגף במשרד האוצר.

לענייננו חשוב במיוחד מסלול אחד: קופת גמל בניהול אישי, המוכרת בשמה הלועזי IRA, שהוסדרה בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל)(קופת גמל בניהול אישי), התש״ע-2009. במסלול הזה החוסך בוחר את אפיקי ההשקעה של כספי החיסכון שלו, בעצמו או באמצעות מנהל תיקים בעל רישיון, בכפוף לתקרות ולמגבלות שנקבעו בתקנות. המגבלות עצמן מפורטות במדריך תקנות ההשקעה ב-IRA.

הפיקוח על הבנקים, הפועל במסגרת בנק ישראל, מפקח על התאגידים הבנקאיים מכוח פקודת הבנקאות, 1941, וחוקי הבנקאות משנת התשמ״א-1981. בעולם ההשקעות תפקידו עקיף אך מהותי: חשבון ההשקעות שבו מתנהל תיק מנוהל מוחזק לרוב בבנק, והבנק הוא שמספק את שירותי המשמורת, הסליקה, הרישום והדיווח. הפיקוח על יציבותו של אותו בנק ועל כללי ההתנהלות שלו מול לקוחותיו נעשה על ידי בנק ישראל, ואילו מדיניות ההשקעה המופעלת בחשבון נותרת בתחומה של רשות ניירות ערך.

זהו אותו עיקרון שחוזר בכל המפה: המחזיק והמנהל אינם אותו גורם, ולכן גם אינם מפוקחים באותה דרך. משמעות המבנה הזה עבור הלקוח מפורטת במדריך האם הכסף בטוח מחוץ לבנק.

הדוגמה השכיחה ביותר היא לקוח שמנהל שני סוגי כספים במקביל. נניח חוסך שמחזיק 400,000 ש״ח בחיסכון פרטי ועוד 600,000 ש״ח בקרן השתלמות. אם החיסכון הפרטי מנוהל בתיק מנוהל, אותה פעילות כפופה לרשות ניירות ערך; אם קרן ההשתלמות מנוידת למסלול IRA ומנוהלת בידי מנהל תיקים בעל רישיון, המוצר עצמו כפוף לרשות שוק ההון, בעוד פעילות הניהול כפופה לכללי רשות ניירות ערך. אותו גוף, אותו מנהל תיקים, שני ספרי חוקים.

ההשלכות מעשיות: מגבלות ההשקעה במסלול ה-IRA נגזרות מהתקנות של רשות שוק ההון ואינן זהות לחופש הפעולה בתיק פרטי, מבנה הדיווח שונה, וגם הכתובת לפנייה במקרה של מחלוקת שונה. אוצרות, המפעילה טכנולוגיה העוקבת אחר מדדי פחד ושואפת להתאים את רמת החשיפה בהתאם למצב השוק, מפעילה את אותו עיקרון בשני סוגי הכספים, אך תמיד בגבולות שמתיר הרגולטור הרלוונטי לאותו מוצר ובפיקוח של מנהלי התיקים המורשים.

שלוש פעולות מעשיות עולות מן החלוקה. הראשונה היא לשאול, לפני כל התקשרות, איזה רגולטור מפקח על המוצר המסוים המוצע, ולא להסתפק באמירה כללית על היות הגוף מפוקח. השנייה היא לאמת את הרישיון במרשם המתאים, שכן רישיון ניהול תיקים ורישוי של גוף מוסדי אינם אותו דבר. השלישית היא לדעת לאן פונים: תלונה על אופן ניהול תיק פרטי מופנית לרשות ניירות ערך, תלונה על מוצר חיסכון פנסיוני מופנית לרשות שוק ההון, ותלונה על התנהלות בנקאית מופנית ליחידת פניות הציבור של הפיקוח על הבנקים.

מפת השוק הרחבה, כולל ההבדלים בין סוגי הגופים הפועלים בו, מוצגת במדריך בתי השקעות בישראל. לבירור ההתאמה בין סוגי הכספים השונים לבין מסלול ניהול קונקרטי ניתן לקבוע שיחת אפיון ולקבל מראש את מדיניות ההשקעה הרלוונטית לכל אחד מהם.